（来源：《中国石油企业》 2026-05-07）
董秀成
2026年4月11日，中办、国办印发《关于更高水平更高质量做好节能降碳亚博体育app下载的意见》，是“十五五”开局之年节能降碳顶层设计，衔接“双碳”综合考核，统筹安全与转型，明确全社会节能降碳路线图，标志亚博体育app下载从“强度管控”转向“总量+强度+源头防控”的系统性治理；2026年4月29日，中办、国办印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，是“双碳”亚博体育app下载的里程碑文件，以高规格考核压实责任、以刚性指标明确路径、以结果挂钩强化执行，将绿色发展从“软要求”变为“硬约束”；2026年4月23日，工信部办公厅印发《关于组织开展2026年度工业节能降碳诊断服务亚博体育app下载的通知》，是落实《制造业绿色低碳发展行动方案（2025—2027年）》的关键举措；2026年4月27日，国家能源局召开一季度例行十大网投平台信誉排行榜发布会，通报能源形势与重点成效，并宣布《多用户绿电直连政策》即将发布。本文将对上述政策性文件的出台予以解读，重点梳理政策出台的背景、核心意义和重点内容。
一、政策出台背景
长期以来，我国能源结构偏煤，产业结构偏重，化石能源消费占比高，工业领域能耗与碳排放压力大，这是客观现实，也必须直面面对。从现实来看，我国原油对外依存度超过70%。天然气对外依存度也高达40%以上，再加上全球能源地缘政治局势日益复杂，俄乌冲突尚未结束，美以伊战争再起，我国国家能源安全风险十分突出，迫切需要我国加快能源转型步伐。从国际大环境来看，全球气候治理趋严，欧盟碳关税（CBAM）等贸易壁垒倒逼转型，国内“能耗双控”政策逐渐转向“碳排放双控”政策，原有能源政策体系亟需系统性完善。与此同时，我国经济回升带动用能增长，生态环境约束趋紧，经济发展绿色低碳转型任务更加紧迫。《关于更高水平更高质量做好节能降碳亚博体育app下载的意见》，是国家为应对上述关键挑战而出台的具有承上启下意义的重大政策举措。在“十四五”期间，我国能耗与碳强度目标基本完成，但结构偏煤、产业偏重、能效偏低问题依然十分突出。在“十五五”期间，我国必须持续遏制不合理用能、提升能效、严控高碳项目，为2030年达峰筑牢基础。上述政策性文件的核心定位是节约优先，并且坚持系统观念和安全底线，把节能降碳贯穿经济社会全领域，坚决遏制能源消费总量不合理增长，从源头减碳，实现降碳、稳增长、保安全协同推进，避免“运动式减碳”。
《碳达峰碳中和综合评价考核办法》是国家对“双碳”目标实施行政性考核的高规格定位，符合我国现行经济管理体制的要求和现实，也就是在依靠市场力手段（无形之手）推进降碳的同时，充分发挥政府行政力手段（有形之手）来强化降碳过程，核心是强调党政同责，并且压实“一把手”责任，由中央组织部统筹、国家发展改革委实施，考核对象为省级党委和政府，实行“党政同责、一岗双责”，将“双碳”亚博体育app下载从“部门任务”升级为“政治责任”。考核结果直接与领导班子考核、干部选拔任用、追责问责硬挂钩，彻底扭转地方“重发展、轻降碳”的政绩观，倒逼“一把手”亲自抓、负总责。《关于组织开展2026年度工业节能降碳诊断服务亚博体育app下载的通知》的核心定位是政府搭台，免费服务，精准赋能，本质上是贯彻和落实《关于更高水平更高质量做好节能降碳亚博体育app下载的意见》和《碳达峰碳中和综合评价考核办法》的重要基础性亚博体育app下载。诊断服务由工信部统筹、地方工信部门组织、专业机构执行，全程不向企业收费，是工业节能降碳的公益性公共服务。核心是推行“诊断+咨询”体系，解决企业用能家底不清、碳排放不明、改造方向不准的痛点，从“被动管控”转向“主动服务”，助力企业降本、合规、拿政策红利。即将出台的《多用户绿电直连政策》，主要是为了加快构建新型电力系统，将分布式发电与集中式发电放在同等地位，具体背景是解决目前电力系统存在的几个棘手问题：一是新能源电力消纳不畅的问题。近年来，我国新能源装机激增、本地消纳不足，需就近直供提升利用率；二是企业绿色刚需问题。近年来，我国出口企业为应对CBAM、高耗能行业降碳，需低价、可信、可溯源的绿电；三是单用户模式局限问题。对于绿电单用户来说，单点直连成本比较高，输电规模比较小，园区化多用户可以摊薄投资，并且提高用电效率。
二、政策出台意义
当前，为应对全球气候变化和加速推进“双碳”战略，与其相互适应的能源转型步伐正在提速，我国处于加快建设新型能源体系和构建新型电力系统的战略性部署阶段，尤其是在“十五五”期间，碳达峰处于决胜开局关键期，出台相关政策对于实现“双碳”目标和推进能源转型具有重大战略意义。
具体而言，我国政府密集出台相关政策，具有如下意义：一是筑牢能源安全底线。从能源安全视角来看，我国必须降低化石能源对外依赖，不断提高能源利用效率，保障能源安全与降碳协同，对冲国际能源市场波动风险，保障供应稳定。二是支撑“双碳”战略落地。在国家层面上，需要衔接“双碳”综合评价考核与节能降碳意见，构建工业降碳精准治理体系，为“十五五”工业绿色转型提供坚实支撑，保障“双碳”目标稳步实现；节能是最经济的降碳路径，我国必须严控重点行业排放，助力“十五五”碳排放强度累计降17%，如期实现碳达峰碳中和；支撑“双碳”目标落地，关键是要加速优化能源结构，煤炭和石油消费需要达峰，非化石能源消费占比需要提升，风光水储装机与消纳加快提速。三是推动产业绿色升级。我国实施新政，可以倒逼钢铁、水泥等高耗能行业技改，培育光伏、储能等新动能，提升产业链竞争力，适配绿色供应链要求。在地方层面上，要收紧高耗能项目审批，倒逼产业升级与能源转型，让绿色投资迎来重要窗口期；在企业层面上，要推动高耗能行业工艺升级、设备更新、系统优化，遏制不合理用能，加速能源结构低碳化，助力工业领域碳达峰。政府应该为企业免费提供权威诊断与方案，降低节能改造成本、提升能效、减少碳排放，同时助力绿色工厂、绿色产品认证，增强市场竞争力。四是完善治理体系。在碳排放治理体系建设中，我国需要在国家层面上形成“源头防控-过程管控-考核问责”闭环机制，兼顾能源节约与降碳目标，为应对全球气候变化提供中国方案；在地方和企业层面上，需要构建“诊断-改造-考核-激励”闭环，强化地方与企业约束，衔接“双碳”考核与绿色金融政策，形成长效机制。五是助力高质量发展。我国今后应该以最小能耗支撑经济增长，协同降碳减污扩绿，推动发展方式根本转变，增进生态民生福祉；在地方层面上，要重构经济和社会发展模式，重塑发展逻辑，推动以绿色低碳为核心的高质量发展；在企业层面上，需要增强节能改造、碳核算、绿电采购成硬性要求，合规与降本增效并重，绿色金融与奖补支持加码，驱动企业实现高质量发展。
三、出台《关于更高水平更高质量做好节能降碳亚博体育app下载的意见》，表明国家将聚焦六大领域精准发力，全面推进节能降碳亚博体育app下载
《关于更高水平更高质量做好节能降碳亚博体育app下载的意见》是国家“十五五”期间节能降碳的纲领性文件，以更高站位、更严标准、更实举措推动全面绿色低碳转型，既是对地方和企业的约束，也是地方和企业发展的机遇，将深刻改变地方与企业发展模式，助力“双碳”目标如期实现。
具体而言，国家将在如下六大领域精准发力：一是严格控制工业源头。国家将对新建高耗能项目实施碳排放等量/减量置换，严格控制“两高”产业盲目扩张；对于钢铁、有色、石化等产业，国家将持续开展节能降碳改造亚博体育app下载，推广先进工艺，推进零碳园区建设。二是不断优化能源结构。国家将合理控制煤电规模，大力发展风光水储等新能源产业，加快新型电力系统建设，提升新能源消纳能力，扩大绿电消费规模。三是继续升级建筑交通产业。对于新建建筑行业，国家将执行更加严格的超低能耗标准，加快推广光伏建筑一体化工程；在交通领域，国家将发展零碳运输走廊，大力推广新能源车，不断优化运输结构。四是提高数字基建效率。总体而言，国家将在算力和数据中心领域实施更加严格的能效准入标准，提升电能的利用效率，避免新增大能耗的负担。五是强化科技与标准的支撑作用。国家将持续加大节能降碳技术领域的投入，不断完善和优化能耗/碳排放标准与标识；国家将设立国家低碳转型基金，实施差别化电价，强化市场激励的作用。六是实施全民行动+严格考核机制。在节能降碳领域，国家将强化党政同责、一把手负总责等机制，在行政性考核机制中，纳入“双碳”综合考核；国家将强化国企示范作用，推动全民参与，强化监察执法等。
四、出台《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，标志着国家由“能耗双控”全面转向“碳排放双控”的政策落地
我国实施《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，将深刻改变地方与企业的发展逻辑，推动经济社会全面绿色低碳转型，为全球气候治理提供中国方案。这个政策性文件，首次将碳排放考核上升至党政同责高度，这是我国“双碳”目标的“指挥棒”与“紧箍咒”，标志着“能耗双控”全面转向“碳排放双控”，为2030碳达峰、2060碳中和提供刚性制度保障。具体而言，这份政策性文件重点体现在如下两个方面：一是构建了“5+9”核心指标体系，实施碳排放总量和强度“双控”的行政性考核体系。“5项控制指标+9项支撑指标”是“碳双控”考核的刚性体系，既设了“天花板”，也划出了“路线图”。国家对地方政府的碳排放总量、碳排放强度、煤炭消费总量、石油消费总量和非化石能源占比等5项控制指标，实行一票否决制度，对地方政府具有强制性约束，也可以说是考核的硬底线，直接决定碳达峰碳中和的实现进程。国家对单位地区生产总值能源消耗降低、年度新增用电量中新增清洁能源电量占比、规模以上工业单位增加值能耗和碳排放降低、“两高”工业项目碳排放置换和节能降碳审查评价落实情况、城乡建设绿色低碳转型、交通运输绿色低碳转型、公共机构碳排放强度降低、全国碳排放权交易市场覆盖行业的碳排放控制目标和森林蓄积量增长等9项支撑指标实施过程考核，确保降碳亚博体育app下载全链条落地，避免“运动式减碳”。二是构建了分级评定和奖惩分明的行政性考核机制。考核结果分优秀、合格、不合格三等次，规则清晰、约束强硬；对控制指标与支撑指标全部达标的省份，考核结果为优秀，国家将为地方政府实施政策倾斜并通报表扬；对于基本达标、部分短板限期整改的省份，考核结果为合格；对于一项控制指标不达标，或三项支撑指标不达标的省份，考核结果为不及格的，将限期整改、约谈通报，逾期追责。
五、工信部发出《关于组织开展2026年度工业节能降碳诊断服务亚博体育app下载的通知》，说明国家将聚焦工业领域精准降碳，衔接“双碳”考核与节能降碳顶层政策，为“十五五”工业绿色转型筑牢基础
《关于组织开展2026年度工业节能降碳诊断服务亚博体育app下载的通知》，是推动工业节能降碳的务实抓手，以免费服务降低企业转型门槛，以精准诊断明确改造路径，以结果应用强化政策协同，将有力推动工业能效提升与碳排放管控，为制造业高质量发展与“双碳”目标实现注入强劲动力。
具体而言，这份政策性文件主要体现在如下三个方面：一是覆盖范围聚焦14大高耗能领域，兼顾传统与新基建。诊断对象主要聚焦在钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、聚氯乙烯、造纸、印染、算力设施、通信基站等14大重点行业，既覆盖传统高耗能重工业，也纳入数据中心、通信基站等新兴用能大户，实现高碳领域全覆盖、重点企业无遗漏。二是完成“1大诊断+1大核算+4项成果”等三大核心任务，实现全流程闭环管理。1大诊断是指企业节能降碳诊断，要深入排查生产工艺、用能结构、能量系统、能碳管理体系，找出能效短板与浪费点；1大核算是指碳排放与碳足迹核算，要按照国标核算企业碳排放，出具报告。要开展重点产品碳足迹核算，支撑绿色供应链建设；4项成果是指输出4大成果，包括诊断报告、碳排放报告、碳足迹报告、定制化改造方案，明确改造内容、路径与时间表，可直接用于技改申报、绿色认证、补贴申请。三是建立了具有“时间明确、流程规范、落地导向”等特点的实施机制。在时间节点上，要求5月20日前报地方计划，11月15日前完成诊断并提交报告，12月15日前完成总结；在服务要求上，中标机构要按照指南要求，实施高质量服务，严禁收费，确保诊断不走过场、方案可落地；在结果应用上，要将诊断结果作为“双碳”考核、节能监察、绿色金融、政策奖补的重要依据。
六、多用户绿电直连政策即将出台
多用户绿电直联，是指风电、光伏等新能源通过专用线路，不经公共电网，直接向两个及以上终端用户供电，实现绿电物理直供、清晰溯源、成本共担的模式，是国家绿电直连政策（发改能源〔2025〕650号）的延伸与试点方向。具体而言，这份政策性文件可能体现在如下几个方面：一是目标清晰，具有很强的针对性。目标之一是降本增效，要减少电网输配损耗，园区共享专线与电源，绿电价格更优；目标之二是赋能产业，有望助力高耗能、出口企业低碳转型，提升国际竞争力；目标之三是提升消纳新能源的能力，比如扩大绿电就地消纳空间，缓解弃风弃光，支撑能源结构转型；目标之四是完善电力市场，形成“单用户直连+多用户园区+增量配网”的多元绿电供应体系。二是政策框架明确，要切实解决具体问题。国家在政策上已经确定“单用户为主、多用户另行规定”，为园区/集群用户预留了空间；山西等省率先试点“多用户绿电园区”，允许以增量配电网或专线组网方式，服务园区内多个企业；在适用场景上，可能优先支持工业园区、经济开发区、产业集群（如高载能、出口制造、数据中心），满足批量绿电需求，提升新能源就近消纳率；在并网/离网双模式上，可能要求并网型整体接入公网、余电可上网（现货区），而离网型需要独立运行、不反送公网；在溯源与分摊方式上，可能要求实行统一调度、分用户计量，电量物理溯源，电费与容量成本按负荷或用量分摊；在投资与责任方面，可能要求电源/专线由用户、发电企业或合资共建，而负荷侧为主责单位，承担安全、调度与结算责任等。
（作者系本刊专家指导委员会委员、亚博体育app下载中国国际碳中和经济研究院执行院长）
附：原文链接
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